案件背景：

    原淮阳县轴承厂的前身为铁木业社，成立于上世纪1950年代，建厂初期的6亩土地系土改时政府没收的地主的土地。后轴承厂又经两次扩建为现在用地约20亩的规模，其中最后一次扩建是1985年，几次扩建厂房均占用了原告淮阳县鲁台镇鲁台行政村中大街第一村民组和第二村民组的集体土地。轴承厂属于鲁台镇的乡镇集体企业。2004年，轴承厂向法院申请破产还债，经破产还债程序，第三人焦子亮于2006年取得了轴承厂土地的使用权。2014年，二原告进行信访反映，要求政府归还原轴承厂土地。2014年7月16日，淮阳县政府作出被诉处理决定，认定“原淮阳县轴承厂所使用的19.61亩土地为国有土地”。法院审理后认为，被告淮阳县政府作出本案被诉行政行为主要证据不足，适用法律错误，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告淮阳县人民政府于2014年7月16日作出的淮政土字【2014】8号《关于确定原淮阳县轴承厂土地权属性质的决定》。

    本案涉及主要问题是，对于被诉不当行政行为法院判令撤销还是应该作出确认无效更为合适。笔者认为，本案应作出确认无效判决，理由如下：

    一、被诉行政行为存在重大明显违法

    本案争议土地轴承厂于上世纪1950年代就开始使用，最后一次扩建行为发生在1985年，距今也已30年。依据1950年的《中华人民共和国土地改革法》和1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》的规定，二原告对轴承厂1950年代使用的土地无主张权利的法律依据。对1985年的最后一次扩建占地，依照《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的规定，二原告主张权利也已超过最长20年的起诉期限。2014年淮阳县人民政府对二原告的反映应作出不予受理的处理决定，其未遵循法定期限作出的行政行为属重大明显违法。

    二、行政机关未遵循法定期限的行为不拘束人民法院对行政纠纷起诉期限的认定

    对于淮阳县人民政府在作出处理决定时，未审查法定期限，法院应否审查？合议庭当时有不同观点，有观点认为法院只应对原告起诉行政机关作出的行政行为是否超过起诉期限进行审查。笔者认为，依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的立法精神，行政机关未遵循法定期限的行为不拘束人民法院对行政纠纷起诉期限的认定。结合本案，如果法庭不对原告主张权利的期限进行审查，就会使一些远超过起诉期限的诉讼进入司法程序，破坏业已形成的法律关系，使法律设置的时效制度失去了意义，造成社会秩序长期处于不稳定状态。淮阳县人民政府对二原告远远超过法定期限的权利主张进行实质上处理并作出被诉处理决定，实质上规避了法定起诉期限，司法应予纠正。

    三、被诉行政行为背离了当事人的诉请实质

    从以上介绍可以看出，本案的纠纷实质是二原告与第三人的土地使用权之争，淮阳县政府作出的处理决定应是一种行政裁决行为。但被告在进行处理时不通知第三人参加，最终结论为认定争议土地属国有土地，缺乏事实根据和法律依据，既没有回应二原告的诉请，也侵犯了第三人的合法权益。法院虽然判决撤销了该处理决定，但二原告与第三人的纠纷并未得到解决。造成这种现状的原因，就是被告做出的行政行为背离了当事人的诉请实质，违反了保障公民权利与自由的原则、依法行政原则、程序正当原则等行政法的基本原则。行政行为应以保障公民、法人和其他组织的合法权利和自由为出发点和归宿，必须符合法律，严格遵循法定程序，依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权，做到公开、公正、民主参与。唯有如此，才能达到行政执法维护社会稳定的目的。本案被诉行政行为背离了这个目的，应当认定为重大明显违法。

确认无效判决之所以在实践中运用较少，笔者认为主要是对确认无效判决与其他判决之间的价值认定与事实影响未能进行清晰的界分：

    第一.判决所适用的情形不同。确认无效判决主要适用于行政行为存在重大且明显违法的情形；撤销判决主要适用于证据不足、适用于法律法规错误、一般违反法定程序、超越职权、滥用职权的情形；确认违法判决主要适用于行政机关不履行法定职责，但判决其履行已无实际意义，或是行政行为违法但不具有可撤销的内容。

    第二、对行政行为的效力评判不同。确认无效判决意味着行政行为自始就没有公定力，行政相对人可以进行对抗；撤销判决则是认为行政行为只有当法院判决之后才没有效力，但在判决之前行政相对人必须服从该行为；确认违法判决则认为行政行为虽然存在违法情形，但由于其本身不具有可撤销性，仍然承认其效力存在。因此就对行政行为予以评判的影响程度而言，确认无效判决最重，撤销判决其次，确认违法判决仅作为撤销判决的补充形式而存在。

    第三、作出判决之后采取的补救措施不同。确认无效判决作出后，因行政行为自始就没有效力，被宣告无效之后应尽最大可能恢复到行政行为执行前的状态；撤销判决作出之后，法官还可以责令行政机关重新作出行政行为用于弥补行政行为被撤销之后所产生的影响；确认违法判决作出之后，行政相对人可以据此项判决结果作为申请行政赔偿的前提条件。

    通过以上分析，可以看到确认无效判决并非是对撤销判决的补充，其本身具有对行政行为的独立评判价值。笔者认为，法官的每次裁判都是对法律规范的具体实践。本案一撤了之很难达到案结事了的基本目标，只有适用确认无效的判决形式，在裁判说理部分理顺并确认有争议的法律关系，阐明二原告有起诉权而无胜诉权的事实依据、法律根据、法理所在，被告再行处理时应遵循的基本原则，引导和提示淮阳县政府按照法院的法律见解作出针对性的行政行为，才能体现实质性解决行政争议的立法目的，达到法律效果、政治效果和社会效果的统一。