周口市川汇区大昌街办事处张庄村居民张某诉周口市东新区文化办事处行政不作为及行政赔偿一案，2011年，某县法院作出一审判决，确认被告不履行宅基地审批法定职责的行为违法并责令被告采取补救措施。二审发回重审后，上级法院指定由笔者所在法院审理。经审理查明：原告张某所在村张庄原属周口市蔬菜乡政府管辖，1993年张庄村进行宅基地规划，二原告向村委会提出了建住宅用地申请并报乡政府审批。但蔬菜乡政府未对二原告申请并报乡政府审批。但蔬菜乡政府未对二原告申请作出答复，遂形成纠纷。2005年原周口市蔬菜乡人民政府更名为城东办事处，2007年城东办事处更名为文化办事处，2011年文化办事处整建制划归周口市东新区。2007年12月因行政区划调整二原告所在的张庄村归周口市川汇区大昌街办事处管辖。诉讼中，法院依法追加周口市川汇区大昌街办事处为本案第三人参加诉讼。

    笔者认为，2011年，某县法院对张某诉周口市东新区文化办事处行政不作为及行政赔偿案的一审判决，确认被告不履行宅基地审批的行为违法，暗含应审批给原告宅基地之意，有司法权代替、侵犯行政权之嫌；责令被告采取补救措施，无具体执行内容，无法从根本上解决行政争议。本案行政争议的实质是被告对原告建住宅用地申请未依法答复，而不是对原告的宅基地申请不予审批。因法律的修改和行政区划调整，被告文化办事处作为继续行使原周口市蔬菜乡人民政府职权的行政机关，已无对原告申请进行审批、审核的法定职责，其应对不履行答复、移送、告知、释明、指引法定义务的行为承担赔偿责任。本案第三人大昌街办事处应依法对二原告申请作出行政处理。这样分析和评判，既遵循了司法权不侵犯行政权的基本法理，又能从实质上化解行政争议，可以达到法律效果和社会效果的统一。

    笔者认为，鉴于该案所涉争议已发生20余年，诉讼已持续10余年，所涉及的法律关系较为复杂，裁判时不宜在判决书主文中直接判令行政主体履行特定法定职责，可以在本院认为部分通过裁判说理的形式，理清或确认法律关系，提示行政机关按照法院的法律见解作出特定行为，从而引导行政主体实质性解决行政纠纷，既能增强裁判的说报力、执行力、公信力，又能达到案结事了的基本目标。本案的处理应当把握两个原则，即法院判决要以实质性化解行政争议为旨归，既不能止于没有实质性意义的程序性答复的判决形式，又不能违背行政诉讼中司法权不侵犯行政权的基本法理。

    首先，本案纠纷的根源已经查明，政府应当有所作为。因此，法院判决的内容应当是判令第三人对原告张某的建住宅用地申请作出行政处理，即必须作出实体性行政行为。“作出答复”是一种法律意义模糊且无法规范的程序性行政行为，如“请等待研究解决”可以成为“答复”的主要内容。作为一种程序性行政行为，它不会改变行政主体与行政村对人之间实体上的权利义务关系，因此，即令行政主体作出答复，也不能实质性解决案件纠纷。如果仅凭有限的程序作为而认定行政主体已履行了法定职责，对该行政行为是否符合法律要求的效果，是否与行政相对人利益相符都不管不顾，那么原告提起行政诉讼失去了意义。

    其次，通过裁判说理的方式理顺并确认有争议的法律关系。一是在案证据可以认定张某应分宅基地的事实。当然如果第三人在作出处理时有新的证据能否认这一事实，行政机关可以不受此提示的束缚；二是村里有宅基地，第三人应履行审核职责，上报县级人民政府审批；三是村里无宅基地，第三人应按照《村民委员会组织法的规定》，指导村民委员会依法讨论研究其他安置、补偿措施；四是第三人在作出行政处理时，应按照正当程序要求，充分听取当事人的陈述和意见，贯彻执行公开原则，对当时张庄村宅基地分配情况调查清楚。