行政惯例，是指行政机关在处理某一类行政事务时长期反复存在，并普遍适用的习惯性做法。习惯性做法可能是为应对法律规范的不明确而试行的做法，也可能是在有法律规范的情况下为方便行政实务而进行了变通。这些试行或变通做法，也许与现行法规规范的要求并不完全契合，依法应当调整甚至废除。但若相对人对该习惯做法产生了合理信赖，并据此习惯性做法对生产生活中作出了安排，其合法权益应当得到适当保护。对于变通的行政惯例，在行政审判实务中如何认定以及如何保护信赖利益，我们进行了有益的探索和实践。

    1993年，原周口市荷花乡李庄村进行宅基地规划，乡、村两级联合在村委会现场办公。村民王某按当时规定的条件向村委会提交了户口本，乡干部把包括王某在内的申报名单抄走。后因乡政府未对王某的申请作出答复，形成纠纷，王某以乡政府不履行法定职责向法院提起行政诉讼。诉讼中，乡政府否认收到过王某的建住宅用地申请，时任村组干部及村民的证人证言，能够证实当时乡村联合办公、提交户口本、抄走名单的事实。但这种做法能否认定原告向被告提交了申请呢？审理中产生了分歧。因审批宅基地行为是依申请实施的行政行为，因而原告是否提出过建住宅用地申请，是应当考察的主要问题。依照当时的《村民委员会组织法（试行）》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，经村民代表会议或者村民大会讨论通过，并张榜公布。公布期满无异议的，报乡政府审批或审核。从这些规定可以看出当时韩庄村村民建住宅用地申请不完全符合申请程序。笔者认为，考量当时依法行政的状况，这种乡村联合办公、提交户口本、抄走名单的做法应为一种行政惯例，虽有瑕疵，并不必然无效。通过对这种行政惯例的合法性审查，笔者认为这种惯例是有便民性，不明显抵触现行法，符合行政效率且具有一定的合理性，形成了王某向村委会提出建住宅用地申请并上报乡政府审批的法律事实。乡政府当时依照这一习惯性做法对韩庄村部分村民的宅基地申请进行了审批，对王某的申请未予处理，现面对原告对其不作为的行政诉讼，其否认曾收到原告申请的理由与事实相悖，对原告因这一行政惯例产生的信赖利益应予保护。