我国民事诉讼法中督促程序因手续简便、快捷,既能及时保护当事人的合法权益,减少当事人讼累,又能提高人民法院办案效率,节省办案经费,有利于解决人民法院目前案多人少的问题,适应现代市场经济快速发展节奏,对解决债权、债务关系明确的纠纷有较突出的优势。但从近年来的审判实践看,大多数债权人不愿通过督促程序向法院申请支付令来实现债权,致使督促程序成为摆设。本文就基层法院督促程序适用率大幅降低的原因及对策作简要的分析。

    一、我院近几年来督促程序适用情况

    年度   受理数（件） 提出异议数

    2011       97             24

    2012       44             13

    2013        8              5

    2014年1-7月 0

     二、督促程序适用率大幅降低的原因

    1.从债务人层面看，对支付令异议权的程序设计过于原则，债务人可以任意提出异议从而导致支付令失效，而又不需付出任何代价，不承担任何诉讼风险。按照法律规定,支付令发出后,如果被申请人在法定期间提出书面异议, 人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。司法实践中，适用督促程序的案件被申请人提出异议的较多，一些被申请人为拖延时间，逃避债务，故意提出不实的书面异议，徒增申请人讼累，浪费法院的人力、物力，造成社会公众对督促程序使用价值的怀疑。

     2.从债权人自身经济角度看，考虑到既能节约诉讼成本，又能快捷实现债权，债权人不愿选择督促程序。由于我国督促程序与诉讼程序衔接缺乏直接操作规定,债务人异议权导致支付令失效后,债权人要想实现其权益，就必须转入诉讼程序。这样一来,不仅使债权人白白损失了案件申请费,而且还造成诉讼延迟,增加了债权人诉累；同时,还要按照诉讼程序的收费标准再行交纳诉讼费。因此,在实践中,债权人为了避免无效劳动和双重交费,大都选择直接起诉,而不愿选择督促程序。

    3.申请费过低影响了法院适用督促程序积极性。适用督促程序审理的案件,其诉讼费用在《诉讼费交纳办法》实施前是按件收的,即每件交纳申请费100元;《诉讼费交纳办法》实施后,申请支付令的费用,比照财产案件受理标准的三分之一交纳。而适用诉讼程序的案件,案件受理费是根据诉讼标的额的大小按照一定比例收取的。支付令案件在基层法院一般由立案庭办理，而目前立案庭实际承担了诉讼服务、立案、保全等大量工作，人手有限；同时，支付令案件仅按正常财产案件的1/3标准收取费用，基层法院积极性不高。

    4.督促程序立法上的不足是督促程序适用低的根本原因。民事诉讼法规定债权人提出申请后，人民法院应当在五日内通知债权人是否受理。人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回。这样审查受理就占用近20日，与小额诉讼及简易程序相比审理设计时间并不拥有优势；同时督促程序不能使用财产保全措施，这样的制度设计不利于最大限度实现当事人的债权，因而这也是当事人不愿选择督促程序的根本原因。

    三、修改和完善督促程序的建议

    1.建立对债务人异议有限审查制度。

督促程序是一种非诉程序,债权人可以选择督促程序直接向债务人主张权利。为了平衡当事人双方的利益保护,法律赋予债务人异议权。但由于债务人对异议权的滥用是当前影响支付令发挥作用的重要原因,所以,应在不违反督促程序的性质、特点的情况下,在立法上建立对债务人异议有限审查制度。审查内容主要是形式审查，主要审查债务人的异议是否为合法异议,异议是否附具理由,是否针对债务本身提出,提出书面异议是否提供必要的证据材料,并且据此决定是否裁定终结督促程序。注意不应审查理由是否实质成立,否则,与督促程序的特点不符。

    2.细化督促程序与诉讼程序的有机转换衔接。虽然民事诉讼法规定支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外；但从程序上来说,这样规定过于原则，缺乏实际操作程序，特别是目前法院均在运行案件办案综合管理系统，现在系统的实际操作还不能做到程序自动转换，因而细化债务人对已经开始的督促程序提出异议后就自动转入诉讼程序审理的制度设计,不仅平等地保护双方当事人的辩论权,而且均衡地分配诉讼风险。

    3、适度赋予债权人申请财产保全的权利，从而利于债权人债权的及时实现。在督促程序中植入财产保全程序，利于在申请支付令的同时，采取同步财产保全，可以避免债务人利用异议权转移财产，造成债权难于实现。